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    2004年，在必須對(duì)舊有制度壁壘不斷挑戰(zhàn)的背景下，“三農(nóng)”領(lǐng)域新秩序的建立仍將極為艱難，距離農(nóng)民地位根本性的改變?nèi)匀皇诌b遠(yuǎn)

    對(duì)于剛滿18歲的山東籍農(nóng)村女孩張紅霞而言，新年意味著一張回鄉(xiāng)車票與5000元積蓄。老家的父母并不年輕，春種秋收、起早貪黑，其所得卻只能維持基本需要。在北京，張紅霞是一個(gè)任勞任怨的小保姆，過著和同齡城市女孩奢侈的消費(fèi)與夢(mèng)想絕緣的生活。熬了一整年，她終于可以帶上積攢的“工資”踏上歸途，跟父母團(tuán)聚。這些錢將是他們一家值得慶賀的一大筆額外財(cái)富。

    過去的一年里，不計(jì)其數(shù)的普通農(nóng)民家庭依然像張紅霞一家這樣勤勉而貧窮。為使生活有所改善，將近一億農(nóng)民背井離鄉(xiāng)外出謀生。即便如此，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的事實(shí)還是沒有改變。從現(xiàn)象上看，和已經(jīng)過去的幾年一樣，農(nóng)村的貧弱仍然是今后“三農(nóng)”領(lǐng)域最主要和最緊迫的矛盾。尋求改善農(nóng)民生存狀況的有效之道乃是中央政府今后長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，近幾年，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)當(dāng)中獲得的收入連年下降。去年下半年以來，糧價(jià)止跌返漲，但這對(duì)于只擁有小塊土地的每一戶農(nóng)民而言，其實(shí)也不過杯水車薪。1997年以后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)一直低于城市居民收入的增長(zhǎng)。從1997年到2002年的六年間，農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度低于5％，城市居民的收入增長(zhǎng)為8.6％。

    收入差距的絕對(duì)數(shù)更是驚人。到2002年底，城市居民的人均收入是農(nóng)民的3.11倍。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查數(shù)據(jù)，2001年全國農(nóng)村居民人均年純收入僅為2366元，而同期上海、北京等大城市人均年工資已超過1萬元。在這些數(shù)字的背后，農(nóng)業(yè)成為效益低下的脆弱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村成為貧困的代名詞，農(nóng)民最終成為最大的弱勢(shì)群體，已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。

    非但如此，在2003年，我們擁有大量的機(jī)會(huì)以不同的方式從不同的視角感受到這一事實(shí)所帶來的強(qiáng)烈沖擊。

    2003年三四月間，隨著SARS疫情在北京等大城市形成爆發(fā)性流行。對(duì)瘟疫的恐慌很快導(dǎo)致了農(nóng)民工返鄉(xiāng)高潮，平時(shí)缺醫(yī)少藥的農(nóng)村驟然成為最大的“雷區(qū)”。雖然最終并沒有形成大面積傳染，但也終于以令人驚恐的方式暴露了農(nóng)村疾病防疫體系的脆弱神經(jīng)。

    SARS余波未了，全國各大水系的汛期便隨著雨季提前到來。人多地少的農(nóng)村，多年以來不得不“與水爭(zhēng)地”。然而，暴雨肆虐之中，防洪標(biāo)準(zhǔn)較低的農(nóng)村總是最先成為洪水的犧牲品。驚心動(dòng)魄的抗洪搶險(xiǎn)之后，依然是赤地千里。

    對(duì)于目前農(nóng)民普遍惡劣的生存狀況的可能前景，如果說天災(zāi)所展示的僅僅是偶然性的悲劇，那么接連不斷的人禍則是對(duì)愈演愈烈的社會(huì)矛盾一次次地發(fā)出警告。其中不乏引起強(qiáng)烈社會(huì)反響的惡性事件。例如，2003年7月，位于陜西省安康市旬陽縣桐木鄉(xiāng)的涌泉村，在當(dāng)?shù)卣烁€林政策執(zhí)行過程中，五天之內(nèi)連續(xù)發(fā)生了三起農(nóng)民自殺事件，其中兩人死亡；接近年底，又上演了一幕幕大量農(nóng)民工追討工錢的慘烈故事，再如，在各地城市化的過程中，失地農(nóng)民群體性突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。

    悲劇并非偶然。有數(shù)字表明，近幾年來，農(nóng)民上訪和群體性突發(fā)事件十分頻繁。另據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，中國農(nóng)村人口自殺率是城市人口的三倍。更重要的是，如果不能及時(shí)消除或者緩解產(chǎn)生悲劇的制度根源，還將繼續(xù)面臨“三農(nóng)”領(lǐng)域突出矛盾的大量爆發(fā)。

    應(yīng)該看到，中央決策機(jī)構(gòu)對(duì)局勢(shì)的認(rèn)識(shí)和判斷是清醒而準(zhǔn)確的。農(nóng)村改革以來，發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、保護(hù)農(nóng)民利益一直是農(nóng)村工作的重要內(nèi)容。不過，以往“三農(nóng)”問題的解決總是需要在多重政策目標(biāo)之間尋求平衡，政策目標(biāo)往往優(yōu)先于農(nóng)民利益。而目前，有關(guān)政策的立足點(diǎn)正在發(fā)生重要而微妙的趨勢(shì)性變化，農(nóng)民的利益開始被置于空前重要的位置。

    政府對(duì)農(nóng)民上訪的態(tài)度正在發(fā)生變化。2003年9月14日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了一篇題為《正確看待農(nóng)民上訪》的評(píng)論，文章指出，農(nóng)民有了不平和委屈，通過上訪的渠道尋求解決，這是憲法和法律賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利……“只要我們各級(jí)干部真正深入基層，以廣大農(nóng)民的利益為出發(fā)點(diǎn)，農(nóng)民上訪會(huì)越來越少”。雖然這篇寥寥千字的評(píng)論僅僅刊登在第五版，但由于其透露出頗具改革意味的政策信號(hào)，仍然被國外媒體大量轉(zhuǎn)載。

    另一個(gè)顯著的標(biāo)志是，在2003年12月25日召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要把增加農(nóng)民收入作為農(nóng)村工作的中心任務(wù)和基本目標(biāo)，此外還指出，增加農(nóng)民收入，必須采取更加直接、更加明確、更加有力的措施。此次會(huì)議反復(fù)討論并修改后經(jīng)中央審定的文件，被作為2004年中央1號(hào)文件發(fā)出，文件直接定名為《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，以中共中央、國務(wù)院的名義，用中央文件的形式，專講農(nóng)民增收，這是改革開放以來的第一次，也是建國以來的第一次。

    作為改革開放的重要陣地，今后“三農(nóng)”領(lǐng)域的若干重大改革顯然也將更多地圍繞這一目標(biāo)向縱深推進(jìn)。過去的一年當(dāng)中，自上而下已不乏承前啟后的重大舉措。從中亦能窺見決策層的決心。

    2003年初，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)一號(hào)文，在消除城鄉(xiāng)差別、消除城市對(duì)農(nóng)民工的歧視政策、給予其與城市公民相平等的待遇方面制定了若干具體措施。此番以國務(wù)院辦公廳文件的形式下發(fā)此文，是改革開放二十年以來關(guān)于農(nóng)民工問題所頒發(fā)的最高規(guī)格的文件。意味著決策層已經(jīng)把農(nóng)民工問題提到政府工作一個(gè)前所未有的新高度。在很大程度上為今后打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的格局掃清了部分障礙。

    2003年3月1日，農(nóng)村土地承包法實(shí)施以來，各地均已制定了農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例、農(nóng)村土地承包管理?xiàng)l例、土地承包合同管理辦法等配套法規(guī)。各級(jí)政府及主管部門依法繼續(xù)落實(shí)第二輪土地承包工作。為維護(hù)被征占用承包地農(nóng)民的合法權(quán)益，立案查處了大量土地違法案件。全國農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到了有效保護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

   經(jīng)歷了一波三折之后，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)擴(kuò)大了范圍，基本上在全國大部分地區(qū)推開。2003年，全國有14個(gè)?。▍^(qū)、市）通過取消特產(chǎn)稅和降低特產(chǎn)稅稅率，為農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)19.46億元人民幣。一些發(fā)達(dá)地區(qū)根據(jù)自身?xiàng)l件，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)到增加政府對(duì)農(nóng)民的扶持。

   此外，由財(cái)政部牽頭，結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革推行直補(bǔ)農(nóng)民的糧食改革總體方案基本確定，并已經(jīng)在多個(gè)糧食主產(chǎn)省進(jìn)行全面試點(diǎn)。長(zhǎng)期以來，國家在市場(chǎng)價(jià)較低時(shí)以高于市場(chǎng)價(jià)的保護(hù)價(jià)向農(nóng)民敞開收購糧食，保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)作為給予農(nóng)民的政策性補(bǔ)貼。過去，這個(gè)補(bǔ)貼由國有糧食企業(yè)在糧食收購過程中間接給予農(nóng)民。新方案將補(bǔ)貼繞過糧食部門，直接從財(cái)政部門發(fā)放給農(nóng)民。根據(jù)方案，全國將拿出100多億元糧食風(fēng)險(xiǎn)基金直接補(bǔ)貼農(nóng)民，約相當(dāng)于每年農(nóng)業(yè)稅收入的一半。不但農(nóng)民直接獲益，糧價(jià)也可隨行就市，如此我國糧食流通體制改革向市場(chǎng)化的目標(biāo)大大邁進(jìn)。

    2002年啟動(dòng)的征地制度改革也有了新的進(jìn)展。不久前，中共中央向全國人大常委會(huì)提出的14條修憲建議中，建議將憲法中“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給與補(bǔ)償”。從措辭上看，至少說明，征地補(bǔ)償方式的改進(jìn)有了新的契機(jī)。

    這些努力顯然透露出相當(dāng)積極的信號(hào)，但并不意味著解決“三農(nóng)”問題便可從此一蹴而就。上個(gè)世紀(jì)80年代初期，農(nóng)村改革曾深得風(fēng)氣之先。然而，迄今為止的改革顯然未能重現(xiàn)或超越當(dāng)初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的欣欣向榮的大發(fā)展勢(shì)頭?！叭r(nóng)”領(lǐng)域的現(xiàn)狀也正說明，以往的改革并不足以解決今天的問題。更何況，改革越是深入，就越觸及深層的體制性障礙，依附于在新舊制度上不同的利益訴求之間的斗爭(zhēng)將更加激烈。

    在一些地區(qū)，農(nóng)民的各種負(fù)擔(dān)依然十分沉重，農(nóng)民與地方政府之間的關(guān)系相對(duì)緊張。直接補(bǔ)貼農(nóng)民的糧食流通體制改革則勢(shì)必觸及地方政府的利益，從而也不可能一帆風(fēng)順。由于人多地少矛盾突出，農(nóng)業(yè)效益低下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的要求十分迫切，然而長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元化格局卻不斷為改革設(shè)置盤根錯(cuò)節(jié)的障礙。更緊迫的是，雖然有關(guān)部門多次強(qiáng)調(diào)“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，但各地違法批地用地、亂占濫用耕地現(xiàn)象突出，失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置不落實(shí)，形成當(dāng)前農(nóng)村土地承包法實(shí)施中的突出問題。

    根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，僅去年上半年，全國發(fā)現(xiàn)各類土地違法行為就超過10萬起，涉及土地面積39133.33公頃，其中耕地面積達(dá)19400公頃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前，全國各類開發(fā)園區(qū)5524個(gè)，開發(fā)園區(qū)過多過濫，土地閑置率過高，導(dǎo)致土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，農(nóng)民失地失業(yè)。有些地方為了減少征地成本，降低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽視失地農(nóng)民的就業(yè)和生活安置；有些地方補(bǔ)償費(fèi)的分配沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)。由此，引發(fā)了不少矛盾和糾紛，成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的重要原因。在很大程度上，由于地方政府紛紛把征地收入作為“第二財(cái)政”，征地制度改革的方案在徹底改革和迂回推進(jìn)的爭(zhēng)論中遲遲不能出臺(tái)。

    或許正是因?yàn)楦母锝咏?jiān)階段，如果沒有強(qiáng)有力的政策支持或者新的思路，“三農(nóng)”問題將成為整個(gè)中國通向現(xiàn)代化進(jìn)程中的最大瓶頸。可以想像，2004年，在必須對(duì)舊有制度壁壘不斷挑戰(zhàn)的背景下，“三農(nóng)”領(lǐng)域新秩序的建立極為艱難。距離農(nóng)民地位根本性的改變?nèi)匀皇诌b遠(yuǎn)。

來源：《財(cái)經(jīng)》雜志 作者：任波